Чи є позов про скасування податкових повідомлень-рішень позовом майнового характеру?

1 вересня 2015 року набувають чинності зміни до Закону України «Про судовий збір». Серед іншого, даним Законом концептуально змінюються підходи до сплати судового збору за звернення до адміністративних судів, що проявляється як в застосуванні нової термінології, не притаманної адміністративному судочинству, так і в скасуванні граничних розмірів судового збору в адміністративних справах.

Наразі існують цілком зрозумілі побоювання щодо можливої практики застосування даних нововведень, яка може значно ускладнити можливість захисту прав платників податків.

На даний час ми вже маємо неоднозначний досвід кваліфікації позовів про скасування податкових повідомлень рішень як майнових позовів, яка запроваджена Вищим адміністративним судом України шляхом підписання листа.

Це, в свою чергу, призвело до істотного збільшення розмірів судового збору, який позивач має сплатити для подання позову про захист своїх прав від порушень з боку держави. Не дивлячись на те, що переважна більшість фахівців сприйняла таку позицію як створення додаткових перепон у доступі до правосуддя, сьогодні вона лишається домінуючою в правозастосовчій практиці адміністративних судів.

Очевидно, проблема кваліфікації позову як майнового чи немайнового значно загостриться після 1 вересня 2015 року з набуттям чинності Законом України від 22 травня 2015 року №484-VIII. Скасування даним Законом верхньої межі ставки судового збору для майнових позовів, з урахуванням наведених вище правил кваліфікації майнових позовів, може мати катастрофічні наслідки для багатьох платників податків, які просто не зможуть дозволити собі сплатити судовий збір за звернення до суду для захисту від свавілля державних фіскальних органів.

Зважаючи на очевидну схильність податківців до умисного, часто безпідставного завищення сум податкових зобов’язань, у такої практики буде додатковий стимул – чим більший розмір зобов’язань буде нарахований платнику податків, тим меншою є ймовірність судового оскарження прийнятого податкового повідомлення-рішення. Таким чином, створиться додаткова перешкода у доступі до правосуддя, що в решті-решт призведе до спотворення системи захисту прав та охоронюваних законом інтересів платників податків в адміністративному судочинстві.

Водночас, як зазначено вище, Законом №484-VIII не лише змінений порядок обчислення судового збору, але й допущені зміни в термінології, що істотним чином впливає на можливість визначення ставки судового збору.

Так, відповідно до підпункту 1) пункту 3 статті 4 Закону України «Про судовий збір» в редакції, що набирає чинності з 1 серпня 2015 року, за подання до адміністративного суду адміністративного позову майнового характеру, який подано суб’єктом владних повноважень або юридичною особою, встановлюється ставка судового збору в розмірі 1,5 відсотка ціни позову, але не менше 1 розміру мінімальної заробітної плати.

Проте, чинна редакція Кодексу адміністративного судочинства України не містить визначення поняттю «ціна позову». Дане поняття притаманне цивільному судочинству, і відповідні процесуальні закони містять чіткі норми, якими встановлюються зрозумілі правила обчислення ціни позову (стаття 80 Цивільного процесуального кодексу України, стаття 55 Господарського процесуального кодексу України). Натомість, Кодекс адміністративного судочинства таких правил не встановлює, навіть більше – даний процесуальний закон взагалі не оперує зазначеним поняттям.

Іншими словами, в Україні на даний час відсутня база обчислення судового збору за ставкою, передбаченою Законом №484-VIII. Істотний елемент обов’язкового платежу відсутній, що унеможливлює його справляння.

Відповідно до частини другої статті 87 Кодексу адміністративного судочинства України розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом.

Європейський суд з прав людини неодноразово вказував, що норма може вважатися законом лише в тому випадку, якщо вона сформульована з достатньою точністю для того, щоб надати громадянинові можливість регулювати свою поведінку: він повинен бути здатен, за потреби - за відповідної консультації - передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може потягнути за собою його дія (див., наприклад, §41 рішення у справі «Ліндон, Очаковські-Лоран і Жюлі проти Франції» («Lindon, Otchakovsky-Laurens and July v. France»)).

Враховуючи те, що Закон про судовий збір в новій редакції визначає базою обрахування ставки судового збору за подання позову майнового характеру до адміністративного суду так звану «ціну позову», тоді як КАС України не містить чіткого і в достатній мірі точного визначення цього поняття, очевидно, що дане положення Закону не відповідає критеріям «закону», визначеним Європейським судом з прав людини.

Аналогічний висновок можна зробити і з національного законодавства, оскільки відповідно до статті 87 Кодексу адміністративного судочинства України розмір судового збору та порядок його сплати регулюються законом, тоді як закону, який би вичерпно регулював питання бази обчислення розміру судового збору з позовів майнового характеру до адміністративного суду немає.

Таким чином, до врегулювання питання визначення поняття «ціна позову» в адміністративному судочинстві, звернення до адміністративного суду з позовом майнового характеру не повинно оплачуватись судовим збором взагалі або оплачуватись в розмірі мінімальної заробітної плати.

Окрім того, звернемо увагу на усталену у правозастосовчій практиці помилкову кваліфікацію адміністративних позовів про скасування податкових повідомлень-рішень як «позовів майнового характеру». Ця кваліфікація ґрунтується на листі Вищого адміністративного суду України від 18 січня 2012 року № 165/11/13-12, згідно з яким «звернені до суду вимоги про скасування рішення відповідача – суб’єкта владних повноважень, безпосереднім наслідком яких є зміна складу майна позивача, є майновими».

Передусім слід нагадати, що функції суду при розгляді публічно-правових спорів мають свою специфіку. Адміністративний суд не вирішує спір про майнові або пов’язані з ними немайнові права, як це відбувається в межах цивільного судочинства.

Розгляд адміністративної справи полягає у здійсненні незалежного судового контролю за законністю дій публічної влади, правомірністю прийнятих нею рішень. Предметом спору в таких справах є питання відповідності рішень, дій або бездіяльності органу публічної влади вимогам закону, а не встановлення прав і обов’язків між позивачем і відповідачем стосовно певного майна.

Проте, саме необхідність встановлення взаємних суб’єктивних прав і обов’язків кожного з учасників справи відносно певного об’єкту позову (майно, кошти, майнові права) і є найбільш очевидною ознакою майнового спору. Задоволення майнового спору призводить до відновлення порушених прав позивача на майно, внаслідок чого він отримує захист майнових прав.

Очевидно, що метою адміністративного судочинства не є відновлення порушених прав на майно. Завдання адміністративного суду вичерпно окреслені в статті 2 КАС України, і включають в себе виключно захист прав, свобод і інтересів приватних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень при здійсненні ними управлінських функцій.

Публічно-правові відносини хоч і можуть опосередковано впливати на майновий стан, проте такий непрямий зв’язок не змінює кваліфікацію позову зі спору про правомірність дій органу публічної влади (які розглядаються в межах адміністративного судочинства) на спір про захист прав на майно, адже захист прав на майно знаходиться поза межами визначених законом цілей адміністративного судочинства.

Згідно з рішенням Європейського суду з прав людини у справі "Феррадзіні проти Італії" податкові спори виходять за межі сфери цивільних прав та обов'язків, незважаючи на майнові наслідки, які вони створюють для платника податків (§29, № 44759/98, ЄСПЛ 2001-VII).

Саме тому як в юридичній доктрині, так і в джерелах позитивного права України та інших країн світу адміністративні позови не розглядаються як «майнові спори», хоча це і не виключає можливості за визначених законом умов розглядати вимоги майнового характеру. Наприклад, Кодекс адміністративного судочинства допускає можливість розгляду майнових вимог про відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів публічної влади, за умови, що вони заявлені «в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір» (стаття 21 КАС України).

Через наведені обставини поняття «позов майнового характеру» в рамках адміністративного судочинства не може ототожнюватись із захистом майнових прав, передбачених цивільним законодавством.

Для захисту цивільних прав законодавець передбачив особливий цивільно-процесуальний порядок, який не передбачає здійснення судового контролю за законністю дій органів владних повноважень при здійснені ними своїх владних управлінських функцій.

Відповідно, вбачається помилковим розглядати звернення особи до суду за захистом прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства як позов про захист майнових прав.

Додатково звернемо увагу на концептуальну помилку, закладену в наведеному вище листі Вищого адміністративного суду України. Так, в якості обґрунтування свого висновку про майновий характер спору про скасування податкових повідомлень-рішень суд послався на те, що «окремі рішення, прийняті суб'єктом владних повноважень, можуть породжувати підстави для змін майнового стану фізичної чи юридичної особи. Зокрема, реалізація таких рішень може призводити до зменшення або збільшення майна особи. Відповідно оскарження такого рішення спрямоване на захист порушеного права у публічно-правових відносинах з метою збереження належного особі майна.»

Використання в листі словосполучень «можуть породжувати» або «може призводити» по суті означає, що в даному випадку мова йде не про фактично порушені, а про оспорювані права на майно, тобто права, належність яких позивачу поставлена під сумнів суб’єктом владних повноважень шляхом прийняття відповідного рішення.

Як відомо, КАС України не передбачає можливості подання превентивних позовів, тобто позовів про захист права, яке лише може бути порушене в майбутньому. Статті 2 і 6 Кодексу чітко окреслюють, що право особи на звернення до суду пов’язується безпосередньо з фактом порушення її суб’єктивних прав внаслідок рішення, дії або бездіяльності суб’єкта владних повноважень.

Тому кваліфікація позовів щодо оскарження податкових повідомлень-рішень як позовів про захист майнового права, яке за певних умов лише може бути порушене у майбутньому, є помилковим, адже такі права в межах адміністративного судочинства захисту не підлягають.

Відповідно до пункту 14.1.157 статті 14 Податкового кодексу України податкове повідомлення-рішення - письмове повідомлення контролюючого органу (рішення) про обов'язок платника податків сплатити суму грошового зобов'язання, визначену контролюючим органом у випадках, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами, контроль за виконанням яких покладено на контролюючі органи, або внести відповідні зміни до податкової звітності.

Тобто, саме по собі податкове повідомлення-рішення не є актом, який здійснює безпосередній вплив на права та обов’язки платника податків. В силу пункту 57.3 статті 57 Податкового кодексу України обов’язок платника податків сплатити визначену податковим повідомленням-рішенням суму зобов’язання пов’язується з отриманням податкового повідомлення рішення або, у разі його оскарження, з днем набрання законної сили рішенням суду у справі про його оскарження.

Іншими словами, у справі про оскарження податкового повідомлення-рішення суд перевіряє законність рішення суб’єкта владних повноважень, яке є єдиною достатньою підставою для виникнення податкового зобов’язання платника.

Враховуючи те, що захист прав, які потенційно можуть стати порушеними процесуальним законом не допускається, фактично спір про оскарження податкового повідомлення-рішення зводиться до перевірки правильності дій контролюючого органу, а не до захисту майна.

Наведені обставини є додатковими аргументами на підтвердження помилковості висновку, покладеного в основу листа Вищого адміністративного суду України від 18 січня 2012 року № 165/11/13-12 про майновий характер спорів з оскарження податкових повідомлень-рішень.

Також є неоднозначним здійснене головою Вищого адміністративного суду України посилання на рішення Європейського суду з прав людини у справі «Щокін проти України» як на підставу для висновку, що спір про оскарження податкового повідомлення-рішення є майновим спором.

Так, в листі Вищого адміністративного суду України №165/11/13-12 вказано, що за практикою Європейського суду з прав людини вимога про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень, яке впливає на склад майна позивача, у тому числі шляхом безпідставного стягнення податків, зборів, штрафних санкцій тощо, є майновою.

Проте, це не відповідає дійсності, оскільки Європейський суд з прав людини ніколи не приймав рішень, в яких містились би висновки про майновий або немайновий характер вимог щодо визнання протиправним рішення суб’єкта владних повноважень «яке впливає на склад майна позивача».

Більше того, як зазначалось вище, в рішенні у справі "Феррадзіні проти Італії" Європейський суд прямо наголосив, що наявність в податковому спорі майнових наслідків не є підставою для віднесення його до сфери захисту цивільних прав і обов’язків. Тобто спір про законність дій податкових органів при винесенні податкових повідомлень-рішень так і залишається спором про захист порушених саме публічних [а не майнових] прав.

Конвенція виходить з широкого розуміння поняття «майно». За висновками Європейського суду з прав людини використане в Конвенції поняття «майно» має автономний характер і не обов’язково має відповідати цьому поняттю в національному законодавстві (§ 100 рішення у справі «Бейелер проти Італії», № 33202/96). Тобто термінологія Конвенції не може автоматично застосовуватись при тлумаченні національного законодавства, а потребує відповідної адаптації.

Європейський суд з прав людини не розглядає і ніколи не розглядав вимоги про скасування податкових рішень як майнові вимоги.

Насправді Суд лише зобов’язує державу при прийнятті будь-яких рішень також враховувати їх можливі майнові наслідки для платників податків.

У випадку, якщо такі дії у подальшому можуть призвести до конфіскації майна приватних осіб, відповідні державні рішення мають розглядатись в контексті статті 1 Першого протоколу Конвенції, і саме на цьому наголошує Європейський суд з прав людини.

І підміна цього найвищого обов’язку держави на банальну кваліфікацію типу позову, як то було зроблено в листі Вищого адміністративного суду України від 18 січня 2012 року, є простим наслідком нерозуміння державою своїх обов’язків перед суспільством.

За Конституцією України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Ігнорування державою цих та багатьох інших конституційних гарантій в результаті і призвели до визнання Європейським судом з прав людини у справі «Щокін проти України» нашу країну порушницею своїх зобов’язань з Конвенції.

Повертаючись до питання кваліфікації позову як майнового або немайнового звернемо увагу, що вирішальним в ньому є суть обраного позивачем способу захисту порушеного права чи охоронюваного законом інтересу.

Ключова відмінність позовів майнового характеру закладена в їх конфіскаційному характері – відновлення порушеного права полягає в фактичній сплаті позивачу коштів, передачі йому майна, відчуженні інших активів.

В межах майнового спору предметом судової перевірки є питання наявності у позивача прав на майно, яке за певних причин перебуває у володінні, користуванні або розпорядженні відповідача.

У випадку задоволення позову, таке майно присуджується, передається або стягується на користь позивача. Вартість такого майна і складає так звану ціну майнового позову, яка є базою для обчислення судового збору.

Натомість у випадку, якщо заявлені позовні вимоги стосуються виключно перевірки законності дії суб’єкта владних повноважень, і позивачем одночасно не ставиться питання про стягнення шкоди, як то передбачено статтями 21, 105 КАС України, такий позов не може вважатись майновим, а в разі його задоволення подальше виконання здійснюється в порядку, передбаченому для виконання рішень в немайнових спорах відповідно до Глави 7 Закону України «Про виконавче провадження».

Тому, на нашу думку, лист Вищого адміністративного суду України від 18 січня 2012 року № 165/11/13-12 підлягає відкликанню як такий, що суперечить національному законодавству та міжнародним договорам України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а судовий збір за розгляд спорів про оскарження податкового повідомлення-рішення повинен справлятися як за розгляд немайнових спорів, якщо позивачем одночасно не ставиться питання про стягнення шкоди, як то передбачено статтями 21, 105 КАС України.

По материалам: [необходимо зарегистрироваться для просмотра ссылки]